Kara administracyjna w Holandii

Holenderski regulator może nałożyć grzywnę na Twoją firmę bez konieczności wnoszenia sprawy do sądu. Przeprowadza dochodzenie, podejmuje decyzję i wysyła rachunek. Grzywna jest karą, dlatego zabezpieczenia sprawiedliwego procesu obowiązują od pierwszego pytania inspektora – ale tylko w przypadku firmy, która wie, że je ma. W tym artykule omówiono, kto kogo i za co nakłada grzywnę, jak przebiega procedura, jak ustala się i zmniejsza jej wysokość oraz co należy zrobić w dniu nałożenia grzywny.

Czym jest kara administracyjna

Kara administracyjna to bezwarunkowy obowiązek zapłaty, nakładany przez organ administracyjny jako kara za naruszenie przepisu ustawowego (art. 5:40 Awb). Ramy prawne znajdują się w rozdziale 5.4 Algemene wet bestuursrecht („Awb”); każda ustawa sektorowa określa następnie, jakie naruszenia podlegają karze grzywny i do jakiej maksymalnej wysokości.

Dwie cechy zaskakują międzynarodowe firmy. Nie ma tu udziału prokuratora ani sędziego: organ nadzoru, który przeprowadza inspekcję, również stwierdza naruszenie przepisów i ustala wysokość kary. Kontrola sądowa następuje później, tylko na wniosek, w krótkich terminach – niedotrzymanie terminu skutkuje bezprawną grzywną.

Karne i naprawcze: rozróżnienie, które rządzi wszystkim

Holenderskie prawo administracyjne dzieli sankcje na dwie kategorie (art. 5:2 Awb). Sankcja naprawcza (herstelsanctie) kładzie kres naruszeniu, zapobiega jego powtórzeniu lub usuwa jego skutki – zazwyczaj jest to nakaz zapłaty kary pieniężnej ( last onder dwangsom , art. 5:31d Awb). Sankcja karna (bestraffende sanctie) wyrządza szkodę sprawcy. Grzywna administracyjna jest standardową sankcją karną i jako taka stanowi „oskarżenie karne” w rozumieniu art. 6 EKPC. Obowiązują zabezpieczenia, które nie są związane z nakazem naprawy.

Organy regulacyjne często łączą te dwie kwestie — grzywnę za zdarzenie, które miało miejsce, i nakaz dotyczący tego, co należy zmienić — jako osobne decyzje z osobnymi terminami.

Które organy regulacyjne je nakładają i na jakiej podstawie

Zatrudnienie

• Wet arbeid vreemdelingen (Wav) — zatrudnianie cudzoziemca bez wymaganego zezwolenia. Termin „pracodawca” jest celowo szeroki: każdy, kto wykonuje dla niego pracę w ramach wykonywania zawodu lub działalności gospodarczej, kwalifikuje się, więc klient, osoba zatrudniająca pracowników agencji lub główny wykonawca może zostać ukarany grzywną za pracownika innej osoby. Kwoty grzywny są określone w Beleidsregel boeteoplegging Wav, który określa normę kwoty za każdego nielegalnie zatrudnionego pracownika, niższą dla osoby fizycznej niż dla osoby prawnej lub przedsiębiorstwa, z podwyżkami o 50, 100 lub 200 procent w przypadku powtórzenia naruszenia w ciągu pięciu lat. Ta zasada jest publikowana w Staatscourant i okresowo aktualizowana, dlatego należy sprawdzić wersję obowiązującą w dniu naruszenia.
• Waadi — Zarówno dostawca, jak i zleceniodawca mogą zostać ukarani grzywną, jeśli dostawca nie jest prawidłowo zarejestrowany w Rejestrze Handlowym jako podmiot udzielający pożyczek pracowniczych. Wysokość grzywny jest ustalana w przedziałach zależnych od liczby pracowników objętych naruszeniem, zgodnie z obowiązującą polityką kar.
• Arbowet — zdrowie i bezpieczeństwo (art. 34 Arbowet), z kategoriami od kilkuset do kilku tysięcy euro, a znacznie wyższą kwotą za niezgłoszenie poważnego wypadku natychmiast. Mnożniki mają zastosowanie, gdy wypadek spowodował śmierć lub hospitalizację; dla mniejszych pracodawców obowiązują obniżki.
• Arbeidstijdenwet i ustawodawstwa dotyczącego płacy minimalnej.

Sponsorowanie imigracji

IND nakłada grzywny na uznanych sponsorów (erkend referenten) na podstawie art. 55a Vw 2000 za naruszenie obowiązku informowania, prowadzenia dokumentacji i zachowania ostrożności – na przykład niezgłoszenie w ciągu czterech tygodni odejścia pracownika objętego sponsoringiem lub spadku wynagrodzenia poniżej progu. IND publikuje obowiązki, a nie kwoty; kwoty standardowe są określone w przepisach wykonawczych do Vreemdelingenwet 2000, a nie w regulaminie nakładania grzywien Wav. Większym ryzykiem zazwyczaj nie jest grzywna, ale zawieszenie lub cofnięcie statusu uznanego sponsora, co blokuje proces rekrutacji.

Konkurencja, nadzór finansowy, ochrona danych i środowisko

• ACM — prawo konkurencji i ochrony konsumentów. Ustawowy limit to stała kwota za każde naruszenie lub, jeśli jest wyższa, 1% rocznego obrotu, wzrastająca do 10% w przypadku karteli i nadużyć pozycji dominującej — sięgająca 40% w przypadku naruszeń wieloletnich, podwojona w przypadku recydywistów. Centralne uprawnienie do nakładania grzywien znajduje się w art. 12m Instellingswet ACM, który obejmuje zarówno istotne naruszenia konkurencji, jak i nieprzestrzeganie decyzji zobowiązującej uznanej za wiążącą na mocy art. 12h Instellingswet ACM, a także naruszenie obowiązku współpracy w ramach dochodzenia na mocy art. 5:20 Awb.
• AFM i DNB — art. 1:80 Wft, z kwotami bazowymi i maksymalnymi ustalonymi dla poszczególnych kategorii zgodnie z art. 1:81 Wft w rozporządzeniu wykonawczym dla sektora finansowego, które jest okresowo aktualizowane. Porównywalne uprawnienia obowiązują na mocy Wwft, Wtt 2018 i Pensioenwet.
• Holenderski organ ochrony danych — art. 83 RODO: 10 mln EUR lub 2 proc. światowego obrotu i 20 mln EUR lub 4 proc. w przypadku naruszenia przepisu.
• Środowisko — nadal dominują w nich nakazy napraw, ale istnieją uprawnienia do nakładania kar pieniężnych w przypadku zakładów stwarzających poważne zagrożenie (Seveso) (art. 18.11 Omgevingswet) oraz w przypadku przepisów dotyczących budynków i konserwacji (art. 18.12 Omgevingswet).

Zabezpieczenia, ponieważ grzywna jest zarzutem karnym

• Prawo do zachowania milczenia i ostrożność. Nikt nie jest zobowiązany do udzielania odpowiedzi na pytania w kontekście sankcji karnej i musi zostać o tym uprzednio poinformowany (art. 5:10a Awb). Wydział Sądownictwa Administracyjnego orzekł 27 czerwca 2018 r. (ECLI:NL:RVS:2018:2115), że pouczenie staje się konieczne, gdy – obiektywnie rzecz biorąc, według rozsądnego obserwatora – przesłuchanie ma na celu ukaranie danej osoby, a nie subiektywną decyzję inspektora. Zeznania złożone bez pouczenia zasadniczo nie mogą być wykorzystane jako dowód.
• Domniemanie niewinności. Władze muszą udowodnić naruszenie, a grzywna nie może zostać nałożona, jeśli nie można jej przypisać tobie (art. 5:41 Awb).
• Prawo do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji (art. 5:53 Awb) i ponownie na etapie wnoszenia sprzeciwu (art. 7:2 Awb).
• Prawo do wglądu do akt — dane, na których opiera się grzywna, oraz kopie (art. 5:49 Awb). Poproś o to na piśmie, z odpowiednim wyprzedzeniem.
• Reprezentacja prawna we wszystkich kontaktach z organem (art. 2:1 Awb), w tym także podczas kontroli.
• Interpretacja i tłumaczenie gdy jest to zasadnie konieczne do obrony (art. 5:49 Awb i art. 5:50 Awb) — niedostatecznie wykorzystywane przez spółki zarządzane przez podmioty zagraniczne.

Procedura krok po kroku

W przypadku, gdy grzywna może przekroczyć 340 euro, obowiązuje surowsza procedura (art. 5:53 Awb): należy sporządzić protokół i zapewnić możliwość odpowiedzi. Poniżej oba kroki można pominąć.

Termin trzynastu tygodni jest terminem wykonania nakazu: jego przekroczenie samo w sobie nie powoduje nieważności grzywny.

To, co powiesz podczas kontroli, staje się dowodem

Kary pieniężne są bardzo często ustalane na podstawie oświadczeń kierowników, przełożonych i pracowników hali produkcyjnej złożonych podczas wizyty, rejestrowanych w protokole z kontroli, a następnie uznawanych za ustalony fakt. Sądy holenderskie przywiązują dużą wagę dowodową do raportu sporządzonego przez upoważnionego przełożonego, a podważanie go rok później, z pamięci, rzadko się sprawdza.

Istnieje rzeczywiste napięcie. Art. 5:20 Awb zobowiązuje wszystkich do udzielenia przełożonemu współpracy, której może on rozsądnie żądać: dostępu do istniejących dokumentów, zapisów. Gdy przesłuchanie ma na celu ukaranie, art. 5:10a Awb przejmuje kontrolę. W praktyce: przekaż dokumenty, które istnieją niezależnie od ciebie; bądź znacznie ostrożniejszy z narracyjnymi wyjaśnieniami, kto o czym decydował i kto o czym wiedział, ponieważ one ustanawiają winę i de facto pracodawcę. Pracownicy przesłuchiwani w charakterze świadków nie podlegają żadnym ostrzeżeniom, a to, co mówią, nadal może zostać wykorzystane przeciwko tobie.

O ile i dlaczego kary są zmniejszane

Maksymalna kwota grzywny za każde naruszenie jest określona w ustawie (art. 5:46 Awb). Większość organów regulacyjnych publikuje zasady polityki karnej w ramach tego pułapu (beleidsregels, art. 4:81 Awb), które wiążą organ, ale nie zastępują dwóch obowiązków. W przypadku gdy kwota grzywny nie jest ustalona w ustawie, grzywna musi być dostosowana do wagi naruszenia i stopnia winy; w przypadku jej ustalenia, niższa grzywna musi zostać nałożona, jeśli szczególne okoliczności czynią ją zbyt wysoką (oba art. 5:46 Awb). Organ musi również odstąpić od własnej polityki, jeśli jej zastosowanie byłoby nieproporcjonalne (art. 4:84 Awb). Sąd dokonuje pełnej weryfikacji kwoty grzywny i może sam ją ustalić. Argumenty, które sprawdzają się w praktyce:

• Ograniczona odpowiedzialność. W dniu 13 lipca 2022 r. (ECLI:NL:RVS:2022:1973) Wydział Sądownictwa Administracyjnego uznał, że polityka nakładania grzywien Wav jest nieuzasadniona, ponieważ nie uwzględnia stopnia winy i zastosował stopniowaną skalę – umyślność, rażące niedbalstwo, zwykła wina, ograniczona wina. Grzywna została obniżona z 36 000 euro do 18 000 euro. Kontrargument: w dniu 17 września 2025 r. (ECLI:NL:RVS:2025:4419) Wydział orzekł, że od przedsiębiorstw oczekuje się zapoznania z obowiązującymi przepisami, w tym z niedawno zmienionymi – nieznajomość nie jest usprawiedliwieniem.
• Ograniczona zdolność płatnicza. Roczne sprawozdania finansowe i bieżące dane mogą zmniejszyć karę lub doprowadzić do ustalenia planu spłaty. Oświadczenia bez sprawozdań finansowych nie będą skuteczne.
• Współpraca i naprawa. Ryzyko można złagodzić poprzez samodzielne zgłoszenie naruszenia, niezwłoczne zakończenie naruszenia i wdrożenie środków zapewniających zgodność.
• Nadmierna długość postępowania. Rozsądny termin przewidziany w art. 6 EKPC rozpoczyna się zazwyczaj od czynu, z którego można zasadnie wywnioskować, że nastąpi kara pieniężna – zazwyczaj od zawiadomienia o zamiarze – a okres około dwóch lat stanowi punkt odniesienia dla sprzeciwu i odwołania do pierwszej instancji. Wydział Jurysdykcji Administracyjnej (Accountable Jurisdiction Division) podąża za linią CBb i stosuje stałą skalę: zasadniczo 5% obniżki w przypadku przekroczenia terminu do sześciu miesięcy i 10% w przypadku przekroczenia terminu dłuższego, z zastrzeżeniem maksymalnej kwoty bezwzględnej. CBb potwierdził 15 lipca 2025 r. (ECLI:NL:CBB:2025:372), że w przypadku przekroczenia terminu do dwunastu miesięcy limit wynosi 2,500 euro, z większym zakresem możliwości dostosowania.
• Brak wcześniejszych naruszeń. Czysta historia łagodzi sytuację; powtarzalność jest najczęstszym czynnikiem pogarszającym sytuację.

Concurence with criminal persecution: una via and ne bis in idem

Wiele zachowań, za które można nałożyć grzywnę administracyjną, stanowi również przestępstwo, a prawo holenderskie wymusza wybór drogi. Grzywna nie może zostać nałożona za naruszenie, za które już nałożono grzywnę (art. 5:43 Awb), ani w przypadku, gdy wszczęto postępowanie karne za to samo zachowanie i rozpoczął się proces lub wydano nakaz zapłaty (art. 5:44 Awb).

Jeżeli zachowanie stanowi również przestępstwo, organ musi co do zasady skierować sprawę do prokuratury, a następnie nałożyć grzywnę dopiero po odmowie prokuratora lub po trzynastu tygodniach bez odpowiedzi (art. 5:44 Awb) – w tym okresie bieg terminu na wydanie decyzji ulega zawieszeniu (art. 5:51 Awb). Jeśli sąd apelacyjny wyda później nakaz wszczęcia postępowania karnego, grzywna wygasa (art. 5:47 Awb).

Dyrektorzy, faktyczni pracodawcy i podwójne narażenie

Sprawcą jest osoba, która dopuszcza się naruszenia lub współdopuszcza się go, a art. 5:1 Awb stosuje przepisy prawa karnego dotyczące odpowiedzialności korporacyjnej przez analogię. Sprawcą może być osoba prawna – podobnie jak osoba, która nakazała dane zachowanie lub de facto nim kierowała. Dyrektor lub kierownik zakładu może zatem zostać ukarany grzywną osobiście, a także grzywną nałożoną na firmę za te same czyny. Organy nadzoru finansowego korzystają z tego uprawnienia w sposób wyraźny; Urząd Pracy dociera do osób fizycznych poprzez szerokie pojęcie pracodawcy.

W przypadku grup międzynarodowych ryzyko jest konkretne: holenderski dyrektor zarządzający lub menedżer-ekspata posiadający zezwolenie na pobyt może zostać wymieniony w decyzji, która następnie zostanie opublikowana. Należy sprzeciwić się karom finansowym nakładanym na osoby fizyczne osobno – często nie jest właściwe, aby jeden prawnik reprezentował zarówno firmę, jak i osobę fizyczną.

Sprzeciw, odwołanie i środki tymczasowe

• Sprzeciw (bezwaar) do organu, który nałożył grzywnę, w ciągu sześciu tygodni od powiadomienia (art. 6:7 Awb), z prawem do rozprawy (art. 7:2 Awb). Wniesienie sprzeciwu z dodatkowym uzasadnieniem jest często uzasadnione.
• Apel (beroep) do sądu rejonowego w ciągu sześciu tygodni od wydania decyzji w sprawie sprzeciwu; w przypadku ACM, AFM i DNB jest to Sąd Rejonowy w Rotterdamie.
• Higher Appeal (hoger beroep) w ciągu sześciu tygodni – do Wydziału Sądownictwa Administracyjnego Rady Państwa ds. Wav, Arbowet, Vreemdelingenwet i RODO oraz do Trybunału Apelacyjnego ds. Handlu i Przemysłu (CBb) w celu nadzoru finansowego i rynkowego.
• Ulga tymczasowa (voorlopige voorziening) od sędziego orzekającego w trybie tymczasowym w przypadku pilności (art. 8:81 Awb) — sposób na zawieszenie płatności lub publikacji na czas trwania sprawy.

Wniesienie sprzeciwu i odwołania nie zawieszają obowiązku zapłaty (art. 6:16 Awb), chyba że ustawa sektorowa stanowi inaczej. Skutek zawieszający nie wynika z Awb, lecz z przepisów sektorowych, których najdobitniejszym przykładem jest art. 1:105 Wft dotyczący rynków finansowych. Wiele organów udziela odroczenia na wniosek do czasu rozpatrzenia sprzeciwu; w przeciwnym razie rozwiązaniem jest zastosowanie środków tymczasowych.

Publikacja: zazwyczaj najbardziej bolesna sankcja

Dla wielu firm pieniądze są do przeżycia, ale komunikat prasowy nie. Organy nadzoru finansowego muszą publikować decyzje dotyczące sankcji (art. 1:97 Wft i art. 1:98 Wft), ACM publikuje na podstawie art. 12u Instellingswet ACM, a inne organy publikują na podstawie obowiązku proaktywnego ujawniania informacji zawartego w ustawie Woo. Ogólne przepisy dotyczące ujawniania informacji stanowią podstawę, gdy ustawa sektorowa tego nie robi, ale nie są czekiem in blanco. W swoim orzeczeniu z dnia 27 grudnia 2017 r. (ECLI:NL:RVS:2017:3571) Wydział Sądownictwa Administracyjnego uchylił publikację decyzji wykonawczej, ponieważ sama decyzja była bezprawna, a zatem jej publikacja spowodowała nieproporcjonalną szkodę. Sprawa ta została rozstrzygnięta na podstawie ustawy Wob, którą ustawa Woo zastąpiła 1 maja 2022 r., ale zastosowany w niej test proporcjonalności nie uległ zmianie.

Publikacja sama w sobie stanowi odrębną decyzję, od której można się odwołać, zazwyczaj powiadamianą z wyprzedzeniem, z krótkim terminem wejścia w życie. Ten termin istnieje po to, by go wykorzystać. Można kwestionować redakcje, ponieważ dane wrażliwe i osobowe muszą zostać usunięte; argumentować za nieproporcjonalną szkodą w naprawdę wyjątkowym przypadku; argumentować, że publikacja powinna poczekać na rozstrzygnięcie, gdy legalność grzywny jest poważnie wątpliwa. Każda z tych decyzji wymaga zastosowania środka tymczasowego w ciągu kilku dni. Zgodnie z art. 1:97 Wft, organ nadzoru musi zachować pięciodniowy okres oczekiwania od momentu powiadomienia o decyzji przed jej opublikowaniem, właśnie po to, aby zainteresowana strona mogła zwrócić się do sędziego orzekającego o wstrzymanie publikacji; porównywalną praktykę stosuje się w przypadku ujawnienia informacji na mocy ustawy Woo.

Okresy przedawnienia

Prawo do nałożenia grzywny wygasa po pięciu latach od momentu naruszenia, w przypadku zastosowania surowszej procedury, a po trzech latach w przeciwnym razie; bieg terminu ulega zawieszeniu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu lub odwołania (art. 5:45 Awb). Prawo do pobrania nałożonej grzywny wygasa po pięciu latach od upływu terminu płatności (art. 4:104 Awb). W przypadku ciągłych naruszeń, moment „wystąpienia” naruszenia jest często decydujący – i warto podjąć działania jak najszybciej.

Co zrobić w dniu przybycia inspektora

• Poproś o okazanie dokumentu tożsamości i podaj podstawę prawną wizyty; zanotuj obowiązujące przepisy, imię i nazwisko inspektora oraz godzinę wizyty.
• Zapytaj, czy wizyta ma charakter nadzoru, czy też ma na celu nałożenie sankcji, i czy jesteś przesłuchiwany jako podejrzany o popełnienie przestępstwa. Poproś o pouczenie, jeśli grozi Ci grzywna.
• Zadzwoń do swojego prawnika przed merytorycznymi przesłuchaniami. Masz prawo do pomocy (art. 2:1 Awb), a krótkie, uprzejme opóźnienie w jej zorganizowaniu jest zazwyczaj uzasadnione.
• Wyznacz jedną osobę kontaktową. Pracownicy powinni być uprzejmi, udostępniać istniejące dokumenty i kierować do niej pytania dotyczące decyzji, odpowiedzialności i wiedzy.
• Nie przeszkadzaj – i nigdy nie twórz dokumentów, nie odtwarzaj zapisów ani nie zmieniaj niczego później. Zachowaj własne notatki z pytaniami i odpowiedziami, a także kopie wszystkiego, co zostało przekazane.
• Przed podpisaniem przeczytaj każde oświadczenie, popraw je i nigdy nie podpisuj oświadczenia w języku niderlandzkim, którego nie rozumiesz.
• Zanotuj sobie terminy jak najszybciej, gdy tylko coś nadejdzie: okres zienswijze, następnie sześć tygodni od podjęcia decyzji.

Law & More doradza międzynarodowym firmom w Eindhoven oraz Amsterdam w sprawie inspekcji, procedur nakładania grzywien i odwołań. Najlepszy moment na zasięgnięcie porady to okres przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Oczekuje się na opracowanie przepisów: ustawa o maksymalnych karach administracyjnych (Wet stromlijning bestuurlijke boetemaxima en terminijnen) zrównałaby maksymalne kary administracyjne z karnymi kategoriami grzywien z art. 23 Sr, umieszczając poważne naruszenia w szóstej kategorii, której maksymalna wysokość jest ustalona w art. 23 Sr i okresowo indeksowana lub stanowi procent rocznego obrotu.