Podsumowanie
Holenderskie prawo górnicze jest w fazie transformacji. Ustawa o górnictwie (Mijnbouwwet) stanowi podstawę prawną dla poszukiwania, wydobycia i magazynowania kopalin oraz ciepła geotermalnego, ale obecnie obejmuje również kwestie bezpieczeństwa, ochrony środowiska, szkód górniczych, likwidacji szkód, likwidacji i nowych form użytkowania podziemnego. Doświadczenia z wydobyciem gazu w Groningen miały fundamentalny wpływ na prawną i społeczną ocenę działalności górniczej.
W artykule omówiono krajowe i europejskie ramy prawne, główne podmioty instytucjonalne, system pozwoleń, nadzór i egzekwowanie przepisów, odpowiedzialność cywilną za szkody górnicze oraz administracyjne rozliczanie szkód prowadzone przez Instytut Szkód Górniczych w Groningen (IMG). Następnie omówiono wycofywanie wydobycia gazu, energii geotermalnej, składowania CO₂ i wodoru oraz bezpieczeństwo finansowe likwidacji. Kluczowym punktem jest to, że prawo górnicze nie jest już ukierunkowane wyłącznie na umożliwienie wydobycia, ale coraz częściej również na bezpieczeństwo, naprawę szkód, interesy publiczne i transformację energetyczną.
1. Wstęp: prawo górnicze w okresie przejściowym
Od odkrycia złoża gazu w Groningen w 1959 roku, Holandia ma długą tradycję wydobycia gazu, a w mniejszym stopniu również wydobycia ropy naftowej na lądzie i morzu. Przez długi czas sektor ten był postrzegany jako filar krajowego zaopatrzenia energetycznego i finansów publicznych. Trzęsienia ziemi wywołane w Groningen i spowodowane nimi szkody fundamentalnie zmieniły tę ocenę.
Holenderskie prawo górnicze znajduje się zatem na rozdrożu. Musi regulować istniejące działania poszukiwawcze, wydobywcze i magazynowe, jednocześnie zapewniając przestrzeń dla bezpieczeństwa, naprawy szkód, ochrony środowiska i transformacji energetycznej. Uwaga przesuwa się również z wydobycia węglowodorów na szersze wykorzystanie zasobów podziemnych, w tym energię geotermalną, składowanie CO₂ i magazynowanie wodoru.
Dla praktykującego prawnika oznacza to, że akta sprawy górniczej rzadko można rozpatrywać w kontekście jednego obszaru prawa. Oprócz ustawy o górnictwie, ustawy o środowisku i planowaniu przestrzennym (Omgevingswet), istotne są również przepisy europejskie, prawo odpowiedzialności cywilnej oraz administracyjne procedury odszkodowawcze. Niniejszy artykuł zestawia te elementy w kontekście.
2. Krajowe ramy prawne
2.1 Struktura ustawy o górnictwie
Ustawa o górnictwie , która weszła w życie 1 stycznia 2003 r., połączyła regulacje dotyczące poszukiwania, wydobycia i magazynowania kopalin oraz ciepła geotermalnego w ramach jednego systemu prawnego. Ustawa została dodatkowo rozwinięta w Dekrecie o górnictwie (Mijnbouwbesluit) oraz Rozporządzeniu o górnictwie (Mijnbouwregeling), które zawierają przepisy techniczne, finansowe i proceduralne.
Istotą systemu jest to, że działalność górnicza nie może być prowadzona bez zezwolenia publicznoprawnego. Na poszukiwanie i wydobywanie kopalin wymagane jest uzyskanie koncesji zgodnie z art. 6 ustawy o górnictwie. Wniosek oceniany jest między innymi na podstawie predyspozycji technicznej i finansowej wnioskodawcy oraz zamierzonego sposobu prowadzenia działalności. W tym przypadku zastosowanie mają również art. 9a, 11 i 14 ustawy o górnictwie.
Ta regulacja publicznoprawna odróżnia działalność górniczą od zwykłych form użytkowania gruntów. Rząd może narzucać warunki w całym cyklu życia projektu: od poszukiwań i wydobycia, poprzez składowanie, zamknięcie, likwidację i nadzór poeksploatacyjny. Korzystanie z powierzchni oraz relacje z podmiotami praw są również regulowane. Obowiązek tolerowania niektórych rodzajów działalności górniczej w warstwach podziemnych wynika z art. 10.9 ustawy o środowisku i planowaniu przestrzennym („obowiązek tolerowania” w górnictwie). Artykuł 4 ustawy o górnictwie ma zastosowanie do korzystania z powierzchni i związanego z tym odszkodowania.
2.2 Związek z ustawą o środowisku i planowaniu
Ustawa o górnictwie nadal funkcjonuje jako akt szczególny, obok ogólnej ustawy o środowisku i planowaniu przestrzennym. Działalność górnicza musi być jednak oceniana w powiązaniu z ogólnym prawem ochrony środowiska i planowania przestrzennego. W zależności od rodzaju działalności, istotne mogą być również przepisy dotyczące oceny oddziaływania na środowisko, przyrody, wód, planowania przestrzennego i fizycznego środowiska życia.
Praktykujący prawnik nie może zatem ograniczyć analizy wyłącznie do koncesji górniczej. Należy również zbadać związek z planami środowiskowymi, interesami gospodarek wodnych, ochroną przyrody oraz wszelkimi ocenami oddziaływania na środowisko. Ustawa o środowisku i planowaniu przestrzennym określa również, który organ wykonuje zadania egzekucyjne na podstawie prawa górniczego. Artykuł 18 ust. 5a ustawy o środowisku i planowaniu przestrzennym stanowi, że zadania i uprawnienia dotyczące górnictwa, które należą do Ministra, wykonuje organ administracji publicznej właściwy w tym zakresie na podstawie rozdziału 8 ustawy o górnictwie.
Ocena prawna ma zatem charakter wielowarstwowy: ustawa o górnictwie określa, czy i na jakich warunkach może być prowadzona działalność górnicza, natomiast prawo ochrony środowiska i planowania przestrzennego nakłada dodatkowe wymogi dotyczące skutków dla fizycznego środowiska życia.
3. Ramy europejskie
Holenderskie prawo górnicze musi być stosowane w ramach prawa europejskiego. W przypadku wydobycia ropy naftowej i gazu szczególne znaczenie mają dyrektywa 94/22/WE, dyrektywa 2013/30/UE oraz dyrektywa 2009/31/WE.
Dyrektywa 94/22/WE dotyczy warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i wydobywanie węglowodorów. Celem dyrektywy jest zapewnienie przejrzystego i niedyskryminacyjnego dostępu do tych działań. Krajowy system koncesyjny musi zatem być stosowany z należytym poszanowaniem przejrzystości, równego traktowania i konkurencji.
Dyrektywa 2013/30/UE zawiera dodatkowe wymogi bezpieczeństwa dla działalności związanej z wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego na morzu. Kładzie ona nacisk na zarządzanie ryzykiem, zapobieganie poważnym awariom, niezależny nadzór oraz ograniczanie szkód środowiskowych. W związku z tym bezpieczeństwa działalności na morzu nie można oceniać wyłącznie na podstawie wymagań technicznych dotyczących samej instalacji; istotną rolę odgrywa również organizacja zarządzania bezpieczeństwem oraz obowiązki operatora.
Dyrektywa 2009/31/WE ma zastosowanie do geologicznego składowania CO₂. Reguluje ona między innymi wybór i charakterystykę składowisk, monitorowanie, działania naprawcze, zamknięcie składowiska oraz bezpieczeństwo finansowe. Krajowe przepisy licencyjne należy interpretować w tym kontekście. Przepisy europejskie nie stanowią odrębnego etapu oceny obok prawa krajowego, lecz wpływają na interpretację i stosowanie krajowych przepisów górniczych.
4. Aktorzy instytucjonalni
4.1 Minister
Minister jest centralnym organem właściwym do podejmowania różnych decyzji na mocy prawa górniczego, w tym udzielania koncesji na poszukiwania i wydobycie, podejmowania decyzji w sprawie planów produkcyjnych oraz ustalania wymogów dotyczących bezpieczeństwa, zabezpieczenia finansowego i likwidacji kopalni.
Minister podejmuje również decyzje w sprawie zatwierdzenia planów produkcyjnych i planów likwidacji. Decyzje te muszą uwzględniać istotne interesy bezpieczeństwa, ochrony środowiska i planowania.
4.2 SodM
Państwowy Nadzór Górniczy (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) nadzoruje przestrzeganie przepisów górniczych i doradza Ministrowi. Ustawowe zadanie Generalnego Inspektora Górniczego jest określone w artykule 127 ustawy o górnictwie.
Zadania nadzoru obejmują między innymi bezpieczeństwo, higienę pracy, ochronę środowiska oraz odpowiedzialne prowadzenie działalności górniczej. Powołanie inspektorów nadzoru reguluje art. 131 ustawy Prawo górnicze. Generalny Inspektor Górniczy jest uprawniony do wydawania administracyjnych nakazów egzekucyjnych w celu egzekwowania obowiązków wynikających z ustawy Prawo górnicze, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 132 tej ustawy.
Zadanie nadzoru należy odróżnić od uprawnień decyzyjnych Ministra. SodM doradza i nadzoruje; Minister udziela licencji, udziela zezwoleń i może wiązać się z tym warunkami. Twierdzenie, że SodM posiada niezależne uprawnienie do wstrzymania jakiejkolwiek działalności górniczej, jest zbyt ogólne, chyba że jest powiązane z konkretnym uprawnieniem ustawowym.
4.3 Rada Górnicza, TNO i władze regionalne
Różne organy mogą doradzać w kwestiach dotyczących planów produkcyjnych. Rada Górnicza (Mijnraad), SodM, Holenderska Organizacja Badań Naukowych Stosowanych (TNO) oraz władze regionalne przekazują informacje z własnej dziedziny wiedzy na temat geologii, technologii, bezpieczeństwa, wpływu na środowisko naturalne oraz interesów lokalnych mieszkańców.
Artykuł 16 ustawy o górnictwie ma zastosowanie do udziału władz regionalnych. Ich opinia nie zastępuje decyzji ministra, ale musi być uwzględniona przy przygotowywaniu i uzasadnianiu ostatecznej decyzji.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) to spółka z udziałem państwa, która bierze udział w poszukiwaniach i eksploatacji holenderskich złóż ropy naftowej i gazu. Udział EBN opiera się na strukturze udziałów prywatnych i należy go odróżnić od licencji udzielanych na podstawie prawa publicznego.
Udział ten skutkuje podziałem ryzyka finansowego między przedsiębiorstwa prywatne a państwo. EBN nie jest zatem organem nadzoru ani organem administracyjnym wydającym licencje. Niemniej jednak, pozycja cywilnoprawna EBN może mieć znaczenie dla odpowiedzialności. W sprawie ECLI:NL:HR:2019:1278 Sąd Najwyższy orzekł, że w kontekście relacji z NAM, EBN należy uznać za operatora w rozumieniu art. 6:177 holenderskiego kodeksu cywilnego.
4.5 IMG
Instytut ds. Szkód Górniczych w Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) jest odpowiedzialny za administracyjne rozliczanie niektórych rodzajów szkód górniczych w Groningen. Podstawą prawną utworzenia, niezależności i zadań IMG jest artykuł 2 Ustawy o Tymczasowych Szkodach Górniczych w Groningen (Tijdelijke wet Groningen, TwG).
5. Licencjonowanie i planowanie
5.1 Licencja na poszukiwania
Koncesja poszukiwawcza daje posiadaczowi prawo do badania obecności minerałów na wyznaczonym obszarze, na przykład poprzez badania sejsmiczne i wiercenia próbne. Koncesja jest definiowana poprzez rodzaj działalności, minerał, obszar i okres obowiązywania.
Przy ocenie wniosku brane są pod uwagę: wiedza techniczna, możliwości finansowe oraz planowany sposób realizacji. Licencja nie daje automatycznie prawa do produkcji. Do faktycznej produkcji wymagana jest oddzielna licencja produkcyjna, a zazwyczaj należy również przedłożyć plan produkcji.
5.2 Licencja produkcyjna
Koncesja wydobywcza reguluje uprawnienia do wydobywania minerałów na określonym obszarze i na określonych warunkach. Należy ją odróżnić od planu wydobywczego: koncesja dotyczy prawa do wydobycia, podczas gdy plan wydobywczy opisuje sposób prowadzenia wydobycia i przewidywane konsekwencje.
Oznacza to, że w celu faktycznego wdrożenia posiadacz licencji musi nie tylko posiadać odpowiednią licencję, ale także spełnić wymogi dotyczące planowania i zatwierdzania mające zastosowanie do konkretnej działalności produkcyjnej.
5.3 Plan produkcji
Posiadacz koncesji musi prowadzić wydobycie zgodnie z planem produkcyjnym. Podstawą prawną jest art. 34 ustawy o górnictwie.
Plan produkcji opisuje między innymi przewidywaną ilość obecnych kopalin, czas trwania i sposób produkcji, roczne wydobycie, ruchy ziemne oraz zagrożenia dla okolicznych mieszkańców, budynków i infrastruktury. Artykuł 35 ustawy o górnictwie wymaga dodatkowo opisu środków zapobiegających szkodom wynikającym z ruchów ziemnych oraz, w stosownych przypadkach, oceny ryzyka.
Minister może odmówić zatwierdzenia planu produkcyjnego w całości lub w części, jeżeli działalność ta jest niedopuszczalna ze względu na bezpieczeństwo lub zapobieganie szkodom, jeżeli wymaga tego planowe gospodarowanie zasobami naturalnymi lub jeżeli spowodowałoby to negatywne skutki dla środowiska lub przyrody. Kryteria te wynikają z art. 36 ustawy o górnictwie. Minister może również udzielić zatwierdzenia z zastrzeżeniem ograniczeń lub obwarować je warunkami.
Doświadczenia z Groningen pokazały, że przywiązuje się większą wagę do bezpieczeństwa i interesów mieszkańców. Uwzględnienie to ma moc prawną poprzez ustawowe uprawnienia do odmowy zatwierdzenia lub stawiania warunków. Jednak jego dokładne znaczenie zawsze należy ustalać w oparciu o obowiązujące kryterium ustawowe, konkretną decyzję i jej uzasadnienie.
Artykuł 30 Dekretu Górniczego ma zastosowanie do pomiaru ruchów ziemnych. Operator musi przeprowadzać pomiary zgodnie z planem pomiarowym, który wymaga zatwierdzenia przez Ministra i obejmuje okres wydobycia oraz kolejne trzydzieści lat. Przez pierwsze pięć lat po zakończeniu wydobycia obowiązuje również obowiązek corocznej aktualizacji.
5.4 Licencja magazynowa
Odrębny system składowania obowiązuje w przypadku podziemnego składowania substancji, w tym gazu ziemnego, CO₂ i potencjalnie wodoru. Koncesja na składowanie ma swój własny profil ryzyka. Ocena koncentruje się na przydatności i integralności formacji składowiskowej, bezpieczeństwie odwiertów i instalacji, monitorowaniu i raportowaniu, środkach zaradczych na wypadek wycieku, bezpieczeństwie finansowym oraz obowiązkach po zamknięciu składowiska.
Artykuł 46 ustawy o górnictwie ma zastosowanie do zabezpieczenia finansowego w związku ze szkodami spowodowanymi ruchami ziemnymi. Minister może żądać zabezpieczenia odpowiedzialności za szkody, których prawdopodobieństwo wystąpienia w wyniku ruchów ziemnych jest uzasadnione. Przepis ten stosuje się odpowiednio do poszukiwania i wydobywania ciepła geotermalnego oraz do magazynowania substancji.
Do składowania CO₂ mają również zastosowanie szczegółowe wymogi ram europejskich i krajowych przepisów wykonawczych. Dostępne źródła nie dają pełnej podstawy do sformułowania ogólnego stwierdzenia co do momentu, w którym odpowiedzialność za składowany CO₂ przechodzi na państwo; kwestię tę należy ocenić w kontekście konkretnych przepisów CCS oraz konkretnej decyzji o udzieleniu licencji i zamknięciu.
W przypadku magazynowania wodoru dostępne źródła nie dowodzą, że obowiązujący system licencjonowania magazynowania jest bez dodatkowych informacji w pełni odpowiedni.
6. Nadzór i egzekwowanie
Nadzór nad działalnością górniczą ma na celu zapewnienie zgodności z wymogami ustawowymi oraz warunkami związanymi z licencjami i planami. SodM pełni w tym zakresie centralną rolę nadzorczą i doradczą.
Ustawa o górnictwie zawiera również szczegółowe obowiązki prewencyjne. Artykuł 3 dekretu górniczego stanowi, że podczas prowadzenia działalności górniczej należy podjąć środki zapobiegające szkodom. W przypadku zagrożenia lub wystąpienia poważnych szkód należy niezwłocznie zgłosić to Głównemu Inspektorowi Górniczemu.
Stan techniczny obiektów górniczych może również skutkować obowiązkiem raportowania i remediacji. Artykuł 54 Dekretu Górniczego nakłada na operatora obowiązek niezwłocznego zgłaszania wszelkich przypadków naruszenia lub zagrożenia naruszenia wytrzymałości lub stabilności obiektu górniczego. W przypadku obiektów wydobywczych, odpowiednie środki zaradcze również muszą zostać niezwłocznie podjęte.
Egzekucję administracyjną należy odróżnić od nadzoru i doradztwa. Artykuł 132 ustawy o górnictwie przyznaje Generalnemu Inspektorowi Górniczemu uprawnienie do wydawania nakazów egzekucji administracyjnej w odniesieniu do obowiązków w nim wymienionych. Konkretne zastosowanie środka egzekucyjnego musi być zawsze powiązane z naruszoną normą, podstawą prawną uprawnienia oraz okolicznościami sprawy.
7. Odpowiedzialność za szkody górnicze
7.1 Ogólna odpowiedzialność na zasadzie ryzyka
Holenderski Kodeks Cywilny zawiera specjalny system odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za szkody powstałe w wyniku eksploatacji instalacji górniczej. Artykuł 6:177 Kodeksu Cywilnego stanowi, że operator ponosi odpowiedzialność za szkody spowodowane wyciekiem minerałów w wyniku braku kontroli podziemnych sił przyrody oraz za szkody spowodowane ruchami gruntu w trakcie budowy lub eksploatacji instalacji górniczej.
Odpowiedzialność ta nie jest uzależniona od winy. Operator może zatem ponosić odpowiedzialność w przypadku szkód spowodowanych ruchami gruntu, nawet jeśli nie stwierdzono winy. Zasada ta ma zasadniczo zastosowanie do działalności górniczej w całej Holandii i nie ogranicza się do Groningen.
Artykuł 6:177 Kodeksu cywilnego zawiera również przepisy dotyczące uprawnień „operatora” oraz udostępniania informacji. Operator jest zobowiązany, na żądanie, do udzielenia informacji o prowadzonej działalności, konstrukcji podziemnej i ruchach gruntu, jeżeli informacje te są niezbędne do oceny zasadności obrony. W przypadku wielu operatorów może mieć zastosowanie odpowiedzialność solidarna.
W wyroku ECLI:NL:HR:2019:1278 Sąd Najwyższy orzekł, że charakter i cel tego systemu odpowiedzialności na zasadzie ryzyka uzasadniają szerokie przypisanie szkody. Nie oznacza to, że każda szkoda automatycznie podlega przepisom art. 6:177 Kodeksu cywilnego: zawsze musi istnieć związek między szkodą a ruchami gruntu wynikającymi z budowy lub eksploatacji obiektu górniczego.
7.2 Domniemanie dowodowe dla Groningen
Do szkód związanych z wydobyciem gazu ze złoża Groningen i niektórych składowisk gazu stosuje się szczególne domniemanie dowodowe. Artykuł 6:177a Kodeksu cywilnego stanowi , że w przypadku szkód fizycznych w budynkach i budowlach, które ze względu na swój charakter mogą być uzasadnione jako szkody spowodowane ruchami gruntu w trakcie budowy lub eksploatacji instalacji górniczej, domniemywa się, że szkoda została spowodowana przez tę instalację górniczą.
Domniemanie ma zastosowanie, gdy szkoda, ze względu na swój zewnętrzny wygląd, mogła zostać spowodowana ruchami gruntu. Poszkodowany nie musi zatem udowadniać pełnego związku przyczynowego na etapie ustalania, czy domniemanie ma zastosowanie. Zakres geograficzny domniemania jest dodatkowo uregulowany w art. 10oa dekretu w sprawie tymczasowych szkód górniczych w Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
W wyroku ECLI:NL:HR:2019:1278 Sąd Najwyższy orzekł, że operator skutecznie obala domniemanie tylko wtedy, gdy udowodni, w tym w sposób wystarczająco wiarygodny, że szkoda nie została spowodowana przez budowę ani eksploatację obiektu górniczego. Samo podważenie przyczyny nie jest wystarczające. W przypadku gdy nie jest jasne, czy szkoda została spowodowana przez obiekt górniczy, ryzyko związane z tą niepewnością ponosi operator.
7.3 Związek przyczynowy i dowody obalające
Szkody górnicze często składają się z różnorodnych wzorców uszkodzeń i mogą mieć wiele możliwych przyczyn. Oprócz ruchów gruntu, rolę mogą odgrywać takie czynniki, jak osiadanie, problemy z fundamentami, wady konstrukcyjne, starzenie się gruntu, opóźnione prace konserwacyjne lub remontowe. Operator musi zatem zrobić więcej niż tylko wskazać alternatywną przyczynę: musi wystarczająco wiarygodnie udowodnić, że to właśnie ta przyczyna spowodowała szkodę i że powstałaby ona nawet bez ruchów gruntu.
Najnowsze orzecznictwo zwraca szczególną uwagę na rozróżnienie między prawdopodobieństwem predykcyjnym a prawdopodobieństwem wyjaśniającym. Prawdopodobieństwo predykcyjne wskazuje, jak prawdopodobne jest, że dane wstrząsy spowodują szkody; bez tego nie odpowiada ono na pytanie o przyczynę szkód, które już zostało ustalone. Sąd Apelacyjny w Arnhem-Leeuwarden szczegółowo omówił to rozróżnienie w wyrokach ECLI:NL:GHARL:2025:3971 i ECLI:NL:GHARL:2026:295. W przypadku gdy nie można wykluczyć szkód spowodowanych trzęsieniem ziemi, należy wykazać wystarczająco prawdopodobne przyczyny alternatywne.
Wynik jest w dużym stopniu uzależniony od faktów. W sprawie ECLI:NL:RBNNE:2020:3553 sąd rejonowy orzekł, że domniemanie ma zastosowanie, ale orzekł, na podstawie opinii biegłego, że zostało ono obalone w odniesieniu do części szkody. W sprawie ECLI:NL:RBNNE:2024:308 domniemanie dotyczące uszkodzeń budynków gospodarczych i piwnic na obornik nie zostało jeszcze obalone i uznano za konieczne dalsze badania biegłego. W sprawie ECLI:NL:RBNNE:2025:675 sąd rejonowy wydał porównywalne orzeczenie tymczasowe w sprawie uszkodzenia domu wiejskiego.
Możliwe są również odwrotne wyniki. W sprawie ECLI:NL:RBNNE:2024:1780 sąd rejonowy, po zapoznaniu się z opinią biegłego, uznał za wystarczająco prawdopodobne, że szkody miały wyłącznie przyczyny konstrukcyjne i powstałyby nawet bez trzęsień ziemi; w ten sposób obalone zostało domniemanie. Orzeczenia te pokazują, że wynik zależy od charakteru szkód, jakości opinii biegłych, dostępnych informacji na temat stanu budynku oraz prawdopodobieństwa alternatywnych przyczyn.
7.4 Utrata wartości, utrata radości życia i szkody niematerialne
W wyroku ECLI:NL:HR:2019:1278 Sąd Najwyższy orzekł, że spadek wartości wynikający z ryzyka przyszłych ruchów gruntu może stanowić szkodę, ale jej zakres można ocenić dopiero po osiągnięciu wystarczająco stabilnej geofizycznie sytuacji. Zaliczka pozostaje możliwa, jeśli istnieje wystarczające prawdopodobieństwo, że szkoda ostatecznie wystąpi. W wyroku ECLI:NL:GHARL:2024:3857 zasada ta została zastosowana do roszczeń o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości.
Utrata radości życia może stanowić szkodę majątkową. W wyroku ECLI:NL:HR:2019:1278 Sąd Najwyższy orzekł, że szkodę taką należy oszacować, jeżeli fakty wskazują na utratę radości życia, ale nie można precyzyjnie określić jej dokładnego zakresu. W wyroku ECLI:NL:HR:2021:1534 wyjaśniono, że uszkodzenie fizyczne domu może podnieść poziom uciążliwości i niedogodności powyżej wymaganego progu; sąd musi ocenić charakter, wagę i czas trwania uciążliwości.
Odrębna norma ma zastosowanie do szkód niematerialnych. Artykuł 6:95 Kodeksu cywilnego stanowi, że odszkodowanie ustawowe obejmuje stratę majątkową i inne szkody, o ile prawo przyznaje prawo do ich rekompensaty. Ocena szkody niematerialnej w sprawach o szkody górnicze odbywa się w oparciu o artykuł 6:106 Kodeksu cywilnego. W wyroku ECLI:NL:HR:2019:1278 Sąd Najwyższy podkreślił, że samo zamieszkiwanie na obszarze objętym trzęsieniem ziemi wraz z oświadczeniem osobistym nie jest automatycznie wystarczające. W wyroku ECLI:NL:HR:2021:1534 przyjęto, że w przypadku powtarzających się uszkodzeń fizycznych domu można domniemywać naruszenie dóbr osobistych, jeżeli negatywne skutki są wystarczająco oczywiste.
8. Rozliczenie szkody przez IMG
8.1 Zadanie i stanowisko
IMG jest niezależnym organem administracyjnym, który rozpatruje wnioski o odszkodowanie za określone rodzaje szkód górniczych, niezależnie od operatora. Artykuł 2 TwG stanowi, że IMG wykonuje swoje zadania i uprawnienia w sposób niezależny. IMG może rozpatrywać wnioski, ustalać prawo do odszkodowania i jego wysokość, a także, jeżeli wnioskodawca sobie tego życzy, a szkoda jest uzasadniona, podejmować działania naprawcze w naturze.
IMG nie ma jurysdykcji w odniesieniu do każdego roszczenia odszkodowawczego. Artykuł 2 TwG zawiera wyjątki, między innymi, dotyczące szkód, które są już przedmiotem toczącego się postępowania cywilnego lub w sprawie których sądy cywilne wydały już orzeczenie. Związek między administracyjną drogą IMG a postępowaniem cywilnym należy zatem oceniać indywidualnie dla każdego roszczenia.
8.2 Zastosowanie i przetwarzanie
Zgodnie z procedurą i metodą pracy Instytutu Szkód Górniczych w Groningen z 2022 r. wniosek składa się drogą elektroniczną. Wniosek zawiera między innymi opis szkody, wskazanie jej przyczyny, informacje o budynku oraz, w stosownych przypadkach, oświadczenie o przeniesieniu roszczenia wobec operatora na państwo.
IMG potwierdza otrzymanie wniosku i informuje wnioskodawcę o procedurze oraz przewidywanym terminie rozpatrzenia. W przypadku niekompletnego wniosku IMG może zażądać jego uzupełnienia, zazwyczaj dając wnioskodawcy dwa tygodnie na jego uzupełnienie. Jeśli wniosek nie zawiera wystarczających informacji, IMG może odmówić jego rozpatrzenia.
Zgodnie z artykułem 10 TwG, procedura i metoda działania IMG muszą opierać się na zasadzie hojnego odszkodowania. Terminy podejmowania decyzji określono w artykule 13 TwG. Zasadniczo IMG podejmuje decyzję w ciągu ośmiu tygodni, jeśli nie jest wymagane dochodzenie eksperckie, oraz w ciągu dwunastu tygodni od otrzymania opinii eksperckiej, jeśli ekspert został zaangażowany.
W przypadku szkody fizycznej, IMG może powołać biegłego, który zbada charakter i zakres szkody, zasadność domniemania dowodowego, metodę i zakres odszkodowania oraz wszelkie powody odmowy odszkodowania lub jego częściowego odszkodowania. Wnioskodawca ma możliwość ustosunkowania się do opinii biegłego, a w razie potrzeby IMG może zwrócić się o dalszą poradę lub drugą opinię.
Program zawiera również szczegółowe postanowienie dotyczące powtarzających się, wzajemnie sprzecznych przyczyn alternatywnych: domniemanie dowodowe nie jest uważane za obalone, jeśli kolejne opinie ekspertów wskazują na inną, wyłączną przyczynę, chyba że nowe odkrycia naukowe uzasadniają inny wniosek.
IMG zasadniczo rekompensuje szkodę poprzez przyznanie sumy pieniężnej. W pewnych okolicznościach szkoda może zostać również zrekompensowana w naturze, w takim przypadku wnioskodawca może wybrać między naprawą przez wykonawcę zaangażowanego przez IMG a naprawą przez własnego wykonawcę.
8.3 Sytuacje skrajnie niebezpieczne
Sytuacja skrajnie niebezpieczna wymaga osobnego, szybkiego działania. Każdy może zgłosić taką sytuację. Opisuje się ją jako sytuację, w której stan konstrukcyjny budynku lub konstrukcji stwarza poważne zagrożenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa osób.
Po otrzymaniu zgłoszenia, IMG kontaktuje się z osobą uprawnioną tak szybko, jak to możliwe, i zasadniczo w ciągu 48 godzin dokonuje oględzin sytuacji, angażując w to niezależnego eksperta. W przypadku braku zagrożenia, IMG informuje o tym, podając uzasadnienie. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, omawiane są niezbędne środki, a procedura naprawcza jest traktowana priorytetowo.
9. Wycofywanie wydobycia gazu i polityka małych złóż
Zakończenie wydobycia gazu ze złoża Groningen wywarło trwały wpływ na politykę górniczą w szerszym ujęciu. Od tego czasu ocena wydobycia gazu obejmuje nie tylko kwestię, czy produkcja jest technicznie i ekonomicznie możliwa, ale także konsekwencje dla bezpieczeństwa, środowiska i interesów publicznych.
System licencjonowania nadal istnieje dla małych pól poza Groningen. Widoczna jest tendencja do nadawania większej wagi interesom lokalnych mieszkańców oraz zgodności produkcji z celami energetycznymi i klimatycznymi. Dokładne znaczenie prawne tego rozwiązania zależy od obowiązujących przepisów, zasad i konkretnej decyzji.
Dla posiadaczy koncesji ten rozwój sytuacji oznacza, że istniejące plany wydobywcze i wszelkie planowane kontynuacje wydobycia muszą zostać starannie uzasadnione. Przewidywane ruchy złóż, zagrożenia dla bezpieczeństwa, skutki dla środowiska i wpływ na otoczenie muszą być transparentne. Ocena pozostaje w zgodzie z kryteriami ustawowymi zawartymi w artykułach 35 i 36 ustawy o górnictwie.
10. Nowe zastosowania podpowierzchni
10.1 Energia geotermalna
Energia geotermalna podlega przepisom prawa górniczego. Działalność ta ma inny profil techniczny i ekonomiczny niż wydobycie ropy naftowej i gazu, ale również wiąże się z ryzykiem wymagającym uzyskania koncesji i nadzoru.
W projektach geotermalnych istotne są integralność odwiertów, odpowiedniość podłoża, zarządzanie ciśnieniem i temperaturą oraz ewentualna sejsmiczność indukowana. Monitorowanie, zabezpieczenie finansowe i likwidacja muszą być również uwzględnione w strategii licencjonowania od samego początku. Artykuł 46 ustawy o górnictwie stanowi, że system zabezpieczenia finansowego na wypadek szkód spowodowanych ruchami gruntu ma zastosowanie odpowiednio do poszukiwania i eksploatacji ciepła geotermalnego.
Ocena prawna projektu geotermalnego nie może opierać się wyłącznie na zasadach mających zastosowanie do wydobycia węglowodorów. Specyfika danej działalności determinuje, jakie ryzyka należy zbadać i jakie wymogi należy spełnić.
10.2 Podziemne składowanie CO₂
Podziemne składowanie CO₂ w wyeksploatowanych złożach gazu podlega przepisom prawa górniczego oraz europejskim przepisom dotyczącym geologicznego składowania. Główne kwestie prawne to wybór i charakterystyka składowiska, monitorowanie kompleksu składowego, środki zaradcze na wypadek wycieku, bezpieczeństwo finansowe, zamknięcie składowiska i odpowiedzialność po jego zamknięciu.
Artykuł 46 ustawy o górnictwie ma zastosowanie do bezpieczeństwa finansowego. Artykuł 29j dekretu górniczego ma również zastosowanie do trwałego zatłaczania CO₂. Dokładne zasady dotyczące przeniesienia odpowiedzialności muszą być powiązane z obowiązującymi przepisami dotyczącymi CCS oraz ze szczegółowym systemem zamykania i monitorowania.
10.3 Przechowywanie wodoru
Magazynowanie wodoru w podziemnych kawernach solnych zyskuje na znaczeniu w kontekście transformacji energetycznej . Działalność ta jest powiązana z obowiązującymi przepisami dotyczącymi magazynowania, bezpieczeństwa, monitoringu i instalacji wydobywczych, ale właściwości techniczne wodoru również budzą wątpliwości.
Istotne kwestie obejmują integralność komory, ryzyko związane z ciśnieniem i bezpieczeństwem, wycieki, monitorowanie, środki zaradcze, odpowiedzialność i likwidację. Dostępne źródła nie potwierdzają, że istniejący system licencjonowania składowania jest w pełni odpowiedni bez dalszych dostosowań. W związku z tym, możliwość zastosowania istniejących ram prawnych musi być oceniana indywidualnie dla każdego projektu.
11. Likwidacja, zamknięcie i bezpieczeństwo finansowe
11.1 Usuwanie i zamykanie
Po zakończeniu działalności górniczej powstają obowiązki dotyczące zamknięcia, usunięcia oraz, w stosownych przypadkach, późniejszej konserwacji. Posiadacz koncesji musi zgłosić w ciągu czterech tygodni wyłączenie obiektu górniczego z eksploatacji. Następnie obiekt musi zostać usunięty, a plan likwidacji musi zostać przedłożony w ciągu roku. Obowiązki te wynikają z art. 44 ustawy o górnictwie.
Plan likwidacji wymaga zatwierdzenia przez Ministra. Zatwierdzenie może zostać udzielone z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków, zgodnie z art. 44a ustawy o górnictwie. Jeżeli ponowne wykorzystanie lub wspólne usunięcie jest efektywne, Minister może przyznać czasowe zwolnienie z obowiązku przedłożenia planu likwidacji lub natychmiastową likwidację instalacji. Reguluje to art. 44b ustawy o górnictwie.
Posiadacz koncesji musi następnie usunąć instalację górniczą zgodnie z zatwierdzonym planem likwidacji i załączonymi do niego warunkami. Po przeprowadzeniu likwidacji należy sporządzić protokół. Obowiązki te wynikają z art. 44c ustawy o górnictwie.
Wniosek o zatwierdzenie planu likwidacji musi zawierać opis lokalizacji i funkcji instalacji, metody jej usunięcia, kosztów, stanu, w jakim zostanie pozostawiona część podziemna, sposobu utylizacji materiałów, środków zapobiegających zanieczyszczeniu wód oraz ewentualnego ponownego wykorzystania. Wynika to z art. 62 dekretu górniczego.
11.2 Bezpieczeństwo finansowe
Minister może żądać zabezpieczenia finansowego na pokrycie kosztów usunięcia obiektu górniczego. Podstawę prawną stanowi art. 47 ustawy o górnictwie. Zabezpieczenie musi zostać złożone w terminie określonym przez Ministra, w wysokości ustalonej przez Ministra i w sposób, który Minister uzna za odpowiedni. Wykonanie może być egzekwowane za pomocą okresowej kary pieniężnej.
Odrębny system obowiązuje w przypadku kabli i rurociągów. Artykuł 48 ustawy o górnictwie zezwala na wymóg zabezpieczenia ich pozostawienia w stanie czystym i bezpiecznym lub ich usunięcia.
Zabezpieczenie finansowe ma na celu zapobieżenie przerzuceniu kosztów likwidacji i opieki poeksploatacyjnej na społeczność, w przypadku gdy posiadacz koncesji nie jest już w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań. Przy ocenie wymaganego zabezpieczenia decydujące znaczenie ma zawsze obowiązujący system i konkretna decyzja; ogólne twierdzenia dotyczące sytuacji finansowej spółek dominujących muszą być powiązane z tymi ramami i szczegółowo uzasadnione.
12. Rozważania na temat praw człowieka
Aspekt praw człowieka w prawie górniczym nie ma zastosowania w każdej sprawie dotyczącej licencji lub odszkodowania, ale może być istotny w przypadku poważnych szkód materialnych, długotrwałych ograniczeń w korzystaniu z mienia i niedostatecznej ochrony prawnej.
Artykuł 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) chroni istniejące mienie, a w pewnych okolicznościach również prawa własności, co do których istnieje uzasadnione oczekiwanie. Szkody w środowisku mogą zniszczyć, uszkodzić lub obniżyć wartość mienia. Państwo może ponieść odpowiedzialność za te szkody, jeżeli negatywne skutki wynikają ze szkodliwej dla środowiska działalności przedsiębiorstwa publicznego lub z niewypełnienia przez państwo obowiązku ochrony mienia.
Ochrona środowiska jest uzasadnionym interesem publicznym, ale ochrona własności wymaga również zabezpieczeń proceduralnych. Spory dotyczące własności i odszkodowań muszą być rzetelnie i sprawiedliwie rozpatrywane przez sądy krajowe. Jest to związane z zasadnością skutecznego postępowania w sprawie szkód i właściwie uzasadnionych decyzji.
W wyroku ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023 Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że powołując się na artykuł 1 Protokołu nr 1, należy zbadać, czy istnieje sprawiedliwa równowaga między interesem ogólnym a prawem własności, w tym czy dana osoba ponosi nieproporcjonalny ciężar w wyniku działania lub zaniechania państwa. Orzeczenie to stanowi ogólne ramy proporcjonalności, ale nie zawiera szczegółowej oceny holenderskiego prawa górniczego.
W wyroku ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218 Trybunał rozróżnia trzy zasady wynikające z artykułu 1 Protokołu nr 1: prawo do poszanowania mienia, pozbawienie mienia oraz kontrolę nad korzystaniem z własności. Ramy te mogą pomóc w scharakteryzowaniu ingerencji w mienie związanej z działalnością górniczą przed oceną proporcjonalności i odszkodowania.
Artykuł 6 EKPC może mieć zastosowanie do postępowań cywilnych dotyczących odszkodowań. W przypadku szkód górniczych oznacza to, że istotna jest nie tylko treść systemu rekompensat, ale także praktyczny dostęp do niezależnej i skutecznej oceny sądowej.
Te źródła EKPC nie stanowią niezależnej holenderskiej podstawy odpowiedzialności za szkody górnicze. Mogą jednak służyć jako wskazówka w ocenie proporcjonalności, ochrony własności i proceduralnej ochrony prawnej.
13. Praktyczne punkty uwagi
Przy ocenie pliku górniczego szczególnie ważne są następujące pytania:
- Jaka działalność jest prowadzona: eksploracja, produkcja, składowanie, energia geotermalna czy inne wykorzystanie zasobów podziemnych?
- Jaka licencja jest wymagana na mocy prawa górniczego?
- Czy wymagane jest również pozwolenie środowiskowe i planistyczne, pozwolenie na eksploatację obszarów chronionych lub ocena oddziaływania na środowisko?
- Czy wymagany jest plan produkcji, plan magazynowania, plan pomiarów lub plan wycofania z eksploatacji?
- Który organ podejmuje decyzję, a które organy udzielają porad?
- Jakie obowiązki w zakresie bezpieczeństwa, monitorowania i raportowania mają zastosowanie?
- Jakie zabezpieczenie finansowe należy zapewnić?
- Jaki jest ścisły system odpowiedzialności w przypadku szkody?
- Czy szkoda podlega jurysdykcji IMG?
- Jakie środki prawne z zakresu prawa administracyjnego i cywilnego są dostępne?
- Jakie obowiązki obowiązują nadal po zakończeniu działalności?
- Czy odpowiednie przepisy, polityka i orzecznictwo są aktualne?
W sprawach o odszkodowanie należy również dokonać następujących rozróżnień. Po pierwsze, należy ustalić, czy istnieje szkoda fizyczna, która ze swej natury mieści się w zakresie domniemania dowodowego z art. 6:177a Kodeksu cywilnego. Następnie należy ocenić, czy operator wystarczająco obalił to domniemanie. W tym względzie ogólne odniesienie do alternatywnej przyczyny lub niskiego prawdopodobieństwa predyktywnego jest niewystarczające, jeśli nie jest jasne, dlaczego ta alternatywna przyczyna faktycznie wyjaśnia szkodę.
14. Wniosek
Holenderskie prawo górnicze rozwinęło się z ram mających na celu przede wszystkim umożliwienie wydobycia w szerszy system regulacyjny, w którym bezpieczeństwo, usuwanie szkód, ochrona środowiska, interesy publiczne i transformacja energetyczna są ze sobą powiązane.
Ustawa o górnictwie pozostaje rdzeniem systemu krajowego. Wymagania dotyczące koncesji, plan wydobycia, system składowania, nadzór, likwidacja i bezpieczeństwo finansowe są ze sobą powiązane. Jednocześnie ustawa o górnictwie musi być stosowana w powiązaniu z ustawą o środowisku i planowaniu przestrzennym oraz prawem europejskim.
W przypadku szkód górniczych istotne jest rozróżnienie między odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka na podstawie prawa cywilnego a odpowiedzialnością administracyjną na podstawie przepisów IMG. Artykuł 6:177 Kodeksu cywilnego stanowi ogólną podstawę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka; artykuł 6:177a Kodeksu cywilnego zawiera szczególne domniemanie dowodowe dotyczące szkód związanych ze złożem Groningen i wymienionymi w nim miejscami składowania gazu. Jego zastosowanie zależy od rodzaju szkody, lokalizacji i dostępnych dowodów.
Z orzecznictwa wynika, że ocena dowodowa jest w dużym stopniu uzależniona od konkretnych faktów. Opinia biegłego musi nie tylko wskazać alternatywną przyczynę, ale także wystarczająco jasno wykazać, dlaczego szkoda nie została spowodowana ani pogłębiona przez ruchy gruntu. W szczególności w przypadku uszkodzeń kompozytowych, uszkodzeń spowodowanych osiadaniem oraz budynków o szczególnych cechach konstrukcyjnych, regularne jest przeprowadzanie dalszych badań przez biegłego.
Uwaga prawna przesuwa się również w kierunku fazy po zakończeniu produkcji i nowych sposobów wykorzystania zasobów podziemnych. W przypadku energii geotermalnej, magazynowania CO₂ i wodoru, decydującymi czynnikami są licencje, bezpieczeństwo, monitoring, odpowiedzialność i bezpieczeństwo finansowe.
PYTANIA I ODPOWIEDZI
Co dokładnie reguluje ustawa górnicza?
Ustawa o górnictwie (Mijnbouwwet) reguluje poszukiwanie, wydobycie i składowanie minerałów, ciepła geotermalnego i innych substancji w holenderskim złożu podziemnym. Ustawa określa warunki udzielania pozwoleń, obowiązki obowiązujące podczas eksploatacji oraz zasady obowiązujące w przypadku zamknięcia i wycofania z eksploatacji.
Kto odpowiada za szkody górnicze?
Zgodnie z artykułem 6:177 holenderskiego Kodeksu Cywilnego, operator instalacji górniczej ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody spowodowane ruchami gruntu w trakcie budowy lub eksploatacji instalacji górniczej. Odpowiedzialność ta obowiązuje na terenie całej Holandii i nie jest uzależniona od winy.
Czy domniemanie dowodowe obowiązuje tylko w Groningen?
Szczególne domniemanie dowodowe wynikające z art. 6:177a holenderskiego kodeksu cywilnego jest powiązane ze szkodami związanymi ze złożem gazu w Groningen i wymienionymi w nim miejscami składowania gazu. Jego zakres geograficzny jest dokładniej określony w dekrecie o tymczasowych szkodach górniczych w Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Jaką rolę odgrywa IMG w dochodzeniu odszkodowań?
Instytut ds. Szkód Górniczych w Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) to niezależny organ administracyjny, który samodzielnie rozstrzyga roszczenia o odszkodowania za niektóre rodzaje szkód górniczych w Groningen. IMG może wypłacać odszkodowania pieniężne lub rzeczowe i rozpatruje roszczenia zgodnie z ustaloną procedurą, z ustawowymi terminami rozpatrywania.
Jakie pozwolenia są wymagane do prowadzenia działalności górniczej?
W zależności od rodzaju działalności wymagane jest pozwolenie na poszukiwania, pozwolenie na wydobycie lub pozwolenie na składowanie, często w połączeniu z planem wydobycia lub planem składowania. Dodatkowo mogą być wymagane zgody z zakresu planowania środowiskowego, takie jak pozwolenie na ochronę środowiska lub ocena oddziaływania na środowisko.
Jakie znaczenie dla prawa górniczego ma transformacja energetyczna?
W wyniku transformacji energetycznej prawo górnicze coraz częściej musi mierzyć się z nowymi sposobami wykorzystania zasobów podziemnych, takimi jak energia geotermalna, magazynowanie CO₂ i magazynowanie wodoru. Zastosowania te mieszczą się w ramach obowiązujących przepisów prawa górniczego, ale często wymagają odrębnej oceny ryzyka pod kątem bezpieczeństwa, monitoringu i zabezpieczenia finansowego.
